摘要：簡要介紹了全球地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，通過分析政府政策在地?zé)岚l(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中的功能，得出地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特征，未來地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大發(fā)展依舊需要政策支持的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，對我國的地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃目標(biāo)進行了分析，并就國內(nèi)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策分國家和地方兩個層面進行了系統(tǒng)梳理，探討當(dāng)前政策存在的問題及改進方向。本著借鑒的原則，從立法、發(fā)展規(guī)劃、投資鼓勵與財稅政策方面提出促進我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策改進建議。

隨著低碳經(jīng)濟發(fā)展時代的來臨，可再生能源在人類社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位日益重要。地?zé)崮茏鳛榭稍偕茉醇易宓囊粏T正在表現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。目前地?zé)崮茉谝淮文茉聪M中的占比雖小，但其豐富的資源量決定了其發(fā)展的潛力。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律看，發(fā)展初期往往需要強有力的政策扶持，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)也不例外。1 全球地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

地?zé)豳Y源是一種儲量非常豐富的資源。據(jù)不完全統(tǒng)計，全球大陸資源（不含南極洲）地下10千米以內(nèi)地?zé)豳Y源量折合標(biāo)煤約為2 300萬億噸，是化石能源總量的1 500倍。這些資源若能得以有效開發(fā)，將對人類社會經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻。不過地?zé)豳Y源的能量密度遠小于石油，如何經(jīng)濟有效地開發(fā)地?zé)豳Y源是目前的關(guān)鍵問題。較之豐富的資源量，目前人類對地?zé)豳Y源的利用顯得較為初級。

1.1  全球地?zé)崂矛F(xiàn)狀

地?zé)豳Y源的利用目前主要有兩大類，一是直接利用，二是地?zé)岚l(fā)電。

1）直接利用處于快速增長狀態(tài)

直接利用是指利用中低溫地?zé)豳Y源進行采暖、制冷、醫(yī)療、旅游、工業(yè)烘干和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等。經(jīng)過多年的發(fā)展，地?zé)豳Y源的直接利用已經(jīng)從小范圍的獨立使用，逐步發(fā)展為大規(guī)模的應(yīng)用工程。

根據(jù)WGC的數(shù)據(jù)以及各個國家提供的資料，2015年世界范圍內(nèi)地?zé)豳Y源各種直接利用方式如圖1所示?？梢钥闯鼋陙?，各種地?zé)豳Y源直接利用量均有顯著的變化，特別是地源熱泵技術(shù)利用和供暖利用量增長十分迅速。

2）地?zé)岚l(fā)電增速平緩

和地?zé)嶂苯永孟啾龋責(zé)岚l(fā)電的增速較為緩慢。其主要原因是地?zé)岚l(fā)電投資成本高，技術(shù)難度大。再加上石油危機過后發(fā)達國家能源供應(yīng)保障程度增強，發(fā)展地?zé)岚l(fā)電的迫切性有所下降，造成地?zé)岚l(fā)電增速下降。

1.2  發(fā)展趨勢

在地?zé)嶂苯永梅矫?，根?jù)中國工程院的研究報告顯示，全球地?zé)豳Y源直接利用中長期內(nèi)將保持增長態(tài)勢。到2020年利用量達到160.5 GWt，2030年和 2050 年分別達到 456  GWt 和 800  GWt。2050 年之后將出現(xiàn)大發(fā)展，到 2100 年直接利用量將達到13 165 GWt。

地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展節(jié)奏較地?zé)嶂苯永镁徛?。Bertani 等對地?zé)岚l(fā)電的預(yù)測結(jié)果顯示，若不考慮干熱巖發(fā)電，到2050年全球地?zé)豳Y源發(fā)電裝機容量將達到70 GWe；若考慮干熱巖發(fā)電，到2050年地?zé)岚l(fā)電規(guī)模將達到140 GWe。2  政策在地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中的功能分析

2.1  從發(fā)展歷史看，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展具有政府主導(dǎo)特點

20 世紀 70 年代爆發(fā)的石油危機是導(dǎo)致地?zé)岙a(chǎn)業(yè)在部分發(fā)達國家大發(fā)展的重要誘因。面對石油危機，石油消費國加大替代能源發(fā)展力度，地?zé)岜煌浦涟l(fā)展前臺，這一時期國家政策發(fā)揮的作用可以說居功至偉。地?zé)岙a(chǎn)業(yè)自一開始就具有濃厚的時代特色，自20世紀90年代至2010年，地?zé)岚l(fā)電裝機容量以年均5%的速度增長。

而這一時期正好是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策的密集出臺期?？v觀地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)地?zé)岙a(chǎn)業(yè)具有鮮明的政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特點。分析各國的地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策并按照功能劃分，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策大致分為以下幾類。

1）通過立法對地?zé)豳Y源屬性進行界定

對地?zé)豳Y源進行充分合理的利用，首先要對其進行明確的屬性界定。美國1970年出臺的《地?zé)嵴羝ā分袑⒌責(zé)豳Y源的范圍進行統(tǒng)一的規(guī)定并適當(dāng)予以擴張，該法將蒸汽、熱水和其他副產(chǎn)品等均劃歸為地?zé)帷?

新西蘭在1991年頒布的《資源管理法》中規(guī)定溫度大于30攝氏度的地下水是地?zé)豳Y源，低于30攝氏度的是地下水。日本也有類似的規(guī)定。對地?zé)豳Y源屬性進行準確界定并以立法形式確定下來，有助于政府對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的有效管理。

2）通過立法強制推進地?zé)岚l(fā)電和地?zé)犭娤M

開發(fā)利用地?zé)豳Y源較成功的國家，基本上都通過政府立法對本國地?zé)豳Y源開發(fā)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)端和消費端進行指導(dǎo)和規(guī)制。美國、日本以及部分歐洲國家均明文規(guī)定國家能源消費比重中可再生能源必須占有一定比例，且有實施總量的具體目標(biāo)設(shè)定。這些國家的法律同時明確全社會范圍的公民和組織有開發(fā)利用可再生能源的責(zé)任和義務(wù)。美國的《可再生資源發(fā)電配額制度》、日本的《新能源特別措施法》均要求國內(nèi)電力公司必須開發(fā)一定量的新能源發(fā)電項目。

地?zé)豳Y源豐富的菲律賓于2008年12月通過了《可再生能源法》，促進開發(fā)包括地?zé)嵩趦?nèi)的可再生能源發(fā)電事業(yè)是其重要內(nèi)容。印尼2003年制定了《地?zé)岱ā?，允許私人企業(yè)參與此前由國有企業(yè)主營的地?zé)衢_發(fā)業(yè)務(wù)。2005 年印尼政府制定了大規(guī)模地?zé)衢_發(fā)的進程表并于2006年作為總統(tǒng)令發(fā)布。在此政策推動下，印尼2006年至2008年地?zé)岚l(fā)電裝機容量增長至 1052 MW，增幅達 25%。

3）對地?zé)岙a(chǎn)業(yè)提供財稅支持和貸款擔(dān)保

美國在20世紀70年代建立國內(nèi)地?zé)岚l(fā)電產(chǎn)業(yè)基金之后，地?zé)岚l(fā)電一直在持續(xù)增長，此期間美國的地?zé)嵴咭惨恢痹谧儭?1世紀初《美國西部地?zé)犭娏τ媱潯贰睹绹責(zé)豳Y源恢復(fù)再投資法案》和《2007年先進地?zé)崮苎芯颗c開發(fā)法案》等法案相繼出臺，對以往的各項法案進行了必要的修訂，完善了原有的政策體系，進一步增強了政策適應(yīng)性。政策目標(biāo)的核心在于鼓勵地?zé)峥碧?、地?zé)徙@井、地?zé)衢_發(fā)利用等方面的投入。政府意識到發(fā)展地?zé)岙a(chǎn)業(yè)僅僅靠鼓勵投資還不夠，還需要其他方面的配套措施。于是提供研發(fā)經(jīng)費、示范補貼、減免稅款及發(fā)放貸款等許多優(yōu)惠措施應(yīng)運而生。在這些政策的激勵下，私營企業(yè)投資地?zé)岚l(fā)電的積極性有所提升，部分地?zé)犭娬驹谶@一時期投產(chǎn)運行。

美國、澳大利亞、奧地利、巴西、丹麥等國家還先后建立了公共效益基金以支持地?zé)衢_發(fā)。公共效益基金目的是為不能完全通過市場競爭達到目的的特定公共政策項目提供啟動資金扶持。美國《地?zé)崮茉囱芯?、開發(fā)與示范法》第1144條授權(quán)財政部設(shè)立了“地?zé)豳Y源開發(fā)基金”。目前在美國政府收取的地?zé)嵬恋厥褂觅M中，有25%專門作為地?zé)豳Y源開發(fā)利用的使用基金。

在稅收與補貼方面，GEA2012中提出支持政府開展長期針對地?zé)岬亩愂諆?yōu)惠計劃，通過多種方式促進退稅的貨幣化。日本政府提出新建地?zé)岚l(fā)電站的政府財政補貼率由20%提高到30%。德國聯(lián)邦政府曾通過聯(lián)邦市場激勵計劃來籌集資金，以促進供熱部門將更多的投資用于再生能源領(lǐng)域，2007 年該計劃資助的熱泵系統(tǒng)共 16.4 萬個，總額達到17億歐元。

在貸擔(dān)保方面，美國的《示范法》規(guī)定美聯(lián)邦機構(gòu)對于基于資源評價、技術(shù)研究與開發(fā)、獲取地?zé)豳Y源權(quán)、商業(yè)生產(chǎn)、利用地?zé)徇M行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等投資行為均提供貸款擔(dān)保。自2008年開始，美國能源部為符合當(dāng)?shù)乩脳l件的地?zé)岬雀咝士稍偕茉醇夹g(shù)提供貸款擔(dān)保，受擔(dān)保主體可獲得的潛在資助額為100億美元。

4）實施地?zé)岚l(fā)電電價激勵政策

考慮到地?zé)岚l(fā)電成本相對較高，對地?zé)岚l(fā)電予以電價激勵是地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的普遍做法。日本實行規(guī)定價格回售體制，規(guī)定電力公司必須以法定的價格購買可再生能源生產(chǎn)的電能；德國《可再生能源法案》第三條規(guī)定電網(wǎng)經(jīng)營商要優(yōu)先購買、連接和使用地?zé)岬瓤稍偕茉瓷a(chǎn)的電能，并有義務(wù)對電能供應(yīng)商進行補償。

5）支持技術(shù)研發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大人才

培養(yǎng)力度政府鼓勵相關(guān)地?zé)峥蒲袡C構(gòu)、高校和相關(guān)實驗室開展地?zé)嵊嘘P(guān)技術(shù)研究，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。如日本組織電力公司負責(zé)人和相關(guān)學(xué)者等專家長期關(guān)注地?zé)峒夹g(shù)，瑞士政府委托蘇黎世大學(xué)與相關(guān)公司合作，推動地源熱泵技術(shù)的發(fā)展，美國政府資助科研機構(gòu)完成地?zé)嵩鰪娤到y(tǒng)研發(fā)等。

此外，配套設(shè)施的完善是保障地?zé)豳Y源開發(fā)利用實現(xiàn)市場化運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地?zé)衢_發(fā)利用發(fā)達的國家普遍重視對基礎(chǔ)設(shè)施進行的技術(shù)改造，并逐步發(fā)展并擴大地?zé)豳Y源用戶，形成地?zé)崂迷O(shè)施的規(guī)模化，德國已制定熱網(wǎng)。

6）公共管理政策給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)支持

為實現(xiàn)地?zé)豳Y料共享，美國建立了國家數(shù)據(jù)中心，為加強人才培養(yǎng)建立了地?zé)峤逃剬W(xué)金；德國提出了熱網(wǎng)優(yōu)先政策，規(guī)定使用地?zé)岬瓤稍偕茉垂┡钠髽I(yè)，擁有對熱網(wǎng)的優(yōu)先使用權(quán)；冰島為加強對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的統(tǒng)一管理，由國家能源局、國家地質(zhì)調(diào)查局以及能源公司三方分工協(xié)作共同進行管理。

2.2  地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策在未來地?zé)岚l(fā)展中依舊具有重要地位

目前的政策體系已經(jīng)對地?zé)岬闹苯永卯a(chǎn)生重要推動，但是地?zé)岽蟀l(fā)展的關(guān)鍵在發(fā)電。和其他可再生能源相比，地?zé)豳Y源雖然具有供應(yīng)穩(wěn)定的特點，但是地?zé)岚l(fā)電的初投資高，投資周期長以及對項目選址有特殊要求的短板也很明顯。所以近幾年地?zé)岚l(fā)電的增長勢頭遠不及可再生能源發(fā)電。

美國是全球最大的地?zé)岚l(fā)電國家，地?zé)豳Y源主要集中在西部，而這些地區(qū)同時也是風(fēng)能、太陽能資源的富集區(qū)。2015年，美國地?zé)岚l(fā)電幾乎沒有增長，而光伏發(fā)電量同比增長40%。同樣在西部，同樣是可再生能源，同樣享受可再生能源發(fā)電配額政策，而地?zé)岚l(fā)電卻落后于風(fēng)電和光伏發(fā)電，其根源就在于地?zé)岚l(fā)電存在的上述短板。因此，只有進一步加大對地?zé)岚l(fā)電的發(fā)展扶持力度，地?zé)岚l(fā)電才可能出現(xiàn)發(fā)展的增量拐點。3  我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策